26 marca br. Najwyższa Izba Kontroli ogłosiła wyniki kontroli „Wsparcie finansowe samorządów przez państwo w okresie reform podatkowych i odbudowy gospodarki po epidemii COVID-19” oraz „Prawidłowość zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego finansowania zadań publicznych w latach 2019-2022”. Ogłoszeniu towarzyszyła konferencja prasowa.

Rząd się rządził, kosztem samorządów

Dyskryminacja dużych miast przy podziale środków przez rząd, nierówne traktowanie samorządów oraz coraz większe uzależnienie ich finansów od decyzji rządu – to główne wnioski płynące z kontroli dotyczącej wsparcia finansowego samorządów. Najważniejszą przyczyną spadku dochodów własnych samorządów był spadek dochodów z tytułu PIT w wyniku wprowadzenia programu Polski Ład. Samorządom nie zrekompensowano jednak utraty tych dochodów w żaden trwały sposób. Zamiast tego wprowadzano co roku coraz to nowe rozwiązania, w dodatku już w trakcie wykonywania budżetów. NIK zwraca również uwagę, że dochody własne samorządów były w coraz większym stopniu zastępowane dochodami transferowymi. Bardzo często miały one uznaniowy charakter i trafiały do tych grup samorządów, które z różnych względów były preferowane przez organy administracji rządowej. Więcej - https://www.nik.gov.pl/aktualn...

Samorządy na skraju bankructwa – konieczna gruntowna reforma systemu ich finansowania

Brak możliwości zaplanowania budżetu, brak zdolności inwestycyjnych i przede wszystkim zachwiana konstytucyjna pozycja jednostek samorządu terytorialnego (JST) – to główne skutki zmian w systemie podatkowym w latach 2019-2022. Ich wprowadzenie doprowadziło do uszczuplenia dochodów własnych samorządów. Dlatego w ocenie NIK, konieczne jest stworzenie sprawiedliwego i przewidywalnego systemu finansowania, który uwzględniałby konstytucyjne gwarancje samodzielności finansowej samorządów oraz ich rzeczywiste potrzeby. Więcej - https://www.nik.gov.pl/aktualn...

NIK zbadała wsparcie finansowe samorządów przez państwo w okresie reform podatkowych i odbudowy gospodarki po epidemii COVID-19. Głównym celem kontroli było ustalenie czy wsparcie finansowe samorządów przez państwo było efektywne i przyczyniło się do wyrównywania różnic w ich potencjale finansowym.

Kontrolę przeprowadzono w czterech jednostkach, w tym w Ministerstwie Finansów, w którym w latach 2021-2023 ustalono wysokość dodatkowego wsparcia z budżetu państwa dla samorządów. W każdym z tych trzech lat Ministerstwo Finansów wypracowało inne rozwiązanie. Oprócz tego w 2020 r. w ministerstwie tym opracowano algorytm podziału pieniędzy z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych. Jako organ odpowiedzialny za budżet i finanse publiczne, Minister Finansów odpowiadał także za zmiany w ustawach o finansach publicznych i o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a także za sprawozdawczość budżetową. W każdej z tych dziedzin stwierdzono nieprawidłowości.

W pozostałych trzech jednostkach – Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Ministerstwie Infrastruktury i Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim badania NIK koncentrowały się na przyznawaniu samorządom środków z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg i z rezerwy ogólnej. Oprócz tego w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przedmiotem zainteresowania kontrolerów był wpływ transferów z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 na dochody samorządów, przy czym warto pamiętać, że kompleksową kontrolę dotyczącą wykorzystania środków z tego funduszu NIK przeprowadziła w 2022 r.

Najwyższa Izba Kontroli w drugim raporcie zwróciła uwagę, że wraz z kolejnymi zmianami w systemie podatkowym, rósł odsetek samorządów, które w uchwałach budżetowych wykazywały tzw. deficyt operacyjny. Deficyt ten jest różnicą między dochodami bieżącymi, a wydatkami bieżącymi. Występowanie deficytu operacyjnego oznacza, że samorząd przyznaje się do tego, że ma niewystarczające zasoby finansowe na podstawowe funkcjonowanie. Nie ma więc ich również na rozwój i inwestycje. O ile w 2018 r. tylko 57 JST (2% wszystkich samorządów) prognozowało deficyt operacyjny, o tyle w 2023 r. na taki krok zdecydowało się już ponad 1600 JST (ponad 57% wszystkich samorządów).

NIK wskazuje na naruszenie konstytucyjnych zasad finansowania JST, pokazując nieadekwatność systemu finansowania do gwarancji zapewnionych przez Konstytucję RP. Art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP gwarantuje bowiem samorządom udział w dochodach publicznych, który powinien być proporcjonalny do zadań i kompetencji nałożonych na JST. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego muszą być równoważone odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Reformy podatkowe, mimo że wprowadzane w celu stymulacji gospodarki, nie zostały odpowiednio zrównoważone w kontekście finansowania samorządów, co stawia pod znakiem zapytania ich zdolność do samodzielnego zarządzania i realizacji zadań publicznych. Efektem jest rosnące uzależnienie samorządów od ad hoc przyznawanych środków, co zagraża zasadom decentralizacji władzy publicznej i prawidłowego finansowania zadań publicznych. Co więcej, mechanizmy wypłaty tych środków, charakteryzujące się dużą uznaniowością, mogą sprzyjać korupcji i nieefektywnemu wykorzystaniu funduszy.

Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli zwróciła się do Wojewody Mazowieckiego, aby o środki z rezerwy ogólnej wnioskował w sytuacji, gdy samorządy nie mogą się ubiegać o dofinansowanie zadań z innych źródeł i co do zasady występują nagłe, nieprzewidziane okoliczności, uzasadniające celowość pozyskania środków z tej rezerwy.

Zdaniem NIK, uzasadnione jest, żeby samorządom przekazać środki na większość zadań finansowanych z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg, na przykład poprzez zwiększenie subwencji ogólnej. Przyspieszyłoby to realizację zadań przez samorządy, a jednocześnie nie angażowałoby znaczących zasobów po stronie administracji rządowej (urzędy wojewódzkie, Ministerstwo Infrastruktury, Kancelarię Prezesa Rady Ministrów). Biorąc pod uwagę, że samorządy przeznaczają dużą część swoich środków na zadania drogowe, istnieje małe prawdopodobieństwo, że wydatki na drogi byłyby niższe od przekazanej samorządom kwoty subwencji, a jednocześnie samorządy uzyskałyby większą samodzielność finansową.

Po kontroli w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów NIK wnioskowała m.in. o podjęcie prac nad przekazaniem ministrowi właściwemu do spraw transportu kompetencji w zakresie zatwierdzania list zadań drogowych. Nie powinna mieć miejsca sytuacja, w której premier dowolnie zmienia listy zadań drogowych sporządzone w wyniku ocen komisji konkursowych.

Ponadto po kontroli w Ministerstwie Finansów NIK wnioskowała o wypracowanie nowego, trwałego systemu dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Wnioskowała także o wprowadzenie zmian w systemie ewidencji i sprawozdawczości budżetowej, tak aby przestano wykazywać niektóre dochody transferowe jako dochody własne samorządów. Ponadto NIK wnioskowała o podjęcie działań mających na celu wypłatę wszystkim dziewięciu samorządom zagwarantowanej im ustawowo korekty z CIT za 2022 rok.

NIK zwróciła także uwagę na potrzebę podjęcia prac nad wprowadzeniem do ustawy o finansach publicznych reguł i kryteriów przyznawania środków z rezerwy ogólnej, zgodnie z jej interwencyjnym charakterem. Na potrzebę uregulowania tej kwestii NIK wskazuje już od 2020 roku i – jak wynika z kontroli przeprowadzonej w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim – jest to wniosek jak najbardziej uzasadniony.

Odnośnie wypracowanego w Ministerstwie Finansów sposobu obliczania części rozwojowej subwencji ogólnej, Najwyższa Izba Kontroli zauważa, że ograniczono pojęcie rozwoju do wydatków inwestycyjnych kosztem wydatków bieżących, do których należą m.in. wydatki na oświatę, kulturę lub ochronę zdrowia. Takie rozwiązanie może zachęcać samorządy do nieefektywnej alokacji środków.

Analiza sytuacji finansowej JST wskazuje, że konieczne są pilne działania naprawcze, by odwrócić negatywne skutki ostatnich reform podatkowych i zapobiec dalszemu pogłębianiu się dysfunkcji w systemie finansowania samorządów. Wnioski płynące z przeprowadzonej kontroli są zbieżne z postulatami prezentowanymi przez stronę samorządową.

W ocenie NIK, system finansowania zadań publicznych przez JST wymaga gruntownej reformy. Potrzebne są nowe, sprawiedliwe i transparentne rozwiązania, które będą w pełni odpowiadały na faktyczne potrzeby i możliwości finansowe samorządów, jednocześnie respektując konstytucyjne gwarancje ich autonomii finansowej. Przyjęte mechanizmy prawne powinny skutecznie zapobiegać arbitralnemu i doraźnemu finansowaniu samorządów przez sferę rządową. Reforma systemu finansowania JST jest niezbędna, by zapewnić ich stabilność finansową oraz zdolność do samodzielnego i skutecznego realizowania zadań publicznych na poziomie lokalnym.